2016-11-12 发布者：乔艳涛 浏览数( -)
农村中小学教育资源配置是否合理、能否得到充分有效的利用，既与整个布局调整有关，也与经济社会发展，特别是人口的年龄结构和空间分布的变化有关。当然，调整不是一个突变的过程，而是一个持续、渐进的过程，每一次都有其特定的行为预期和目的。
一、初始动力：追求教育资源的合理配置和利用效率的提高
20世纪90年代中后期开始的新一轮我国农村中小学布局大调整，既可以说是税费改革的重要组成部分，也可以说是社会转型与发展的一种必然结果，其具有特定的行为预期，即追求教育资源的合理配置和利用效率的提高，而且是在计划生育政策及人们生育意愿降低、人口流动和农村城镇化加快、农村学龄儿童数量锐减、传统的以行政建制为标志的乡村办学模式已经过时的条件下产生的。这种调整也与税费改革后教育财政和管理体制的变化密切相关。
从20世纪90年代中期开始，随着“分税制”和“农村税费改革”的推行，因“三级办学，两级管理”的体制重心偏下引发的问题日益凸显。例如，许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育的维持与发展；学校必要的办学经费得不到保障；向农民征收的“教育费附加”不规范，致使农民负担过重；拖欠教师工资；学校校舍维修不及时；学校运转困难等等。为了解决上述问题，从2001年起，我国开始实行“以县为主”的教育财政和管理体制。
“以县为主”的教育财政和管理体制实质上是将义务教育的投入责任以及重要人事管理责任由乡级政府移交给县级政府。这一制度调整的积极意义非常突出。与乡、村相比，县级政府一般具有更强的财政能力，可以使农村义务教育发展具有比较坚实的经济基础，在一定程度上能平衡义务教育的发展。从改革实践看，成效也很明显，过去普遍存在的教师工资拖欠问题有了明显好转，多数学校得以正常运转，一些相关的社会矛盾也有所缓解。但这一体制的确立，也给县级政府和教育部门带来了相当大的压力。由于经济发展不平衡，我国相当一部分县，特别是中西部地区以农业为主的县长期存在的财政能力薄弱问题更加严重。例如，湖北省英山县是一个国家级贫困县，全县2005年财政收入4000多万元，可是仅教育支出就高达6000多万元，财政压力之大可想而知；又如地处江汉平原腹地的湖北沙洋县，也是一个经济欠发达的农业县，2004年全年财政收入仅有1亿多元，“普九”使当地负债高达9000多万元。税费改革后，为了解决农村教育经费投入不足带来的各种问题，各级政府试图通过农村中小学布局调整，实现教育的规模效益和资源的优化配置。因此，追求教育资源利用效率的提高就成为各级政府尤其是县级政府进行农村中小学布局调整的初始动力。
本次调研，我们向6省（自治区）38个县（市）177个乡（镇）教育行政管理人员发放了210份问卷（以下简称行政卷），共回收有效问卷176份。其中，160人认为，农村中小学布局调整的目的是为了“实现教育资源合理配置和提高教育资源利用效率”，占有效问卷数的90.9％，位居布局调整目的之首位（见表1）。
向学校教职员工发放了15000份问卷（以下简称学校卷）中，共回收有效问卷9368份。其中，认为农村中小学布局调整的目的是为了“实现教育资源合理配置和提高教育资源利用效率”的占69.2％，也位列布局调整目的之首位（见表2）。
对行政卷和学校卷的分析结果表明，实现教育资源的合理配置和提高教育资源的利用效率，被认为是各地农村中小学布局调整的首要目的。
从各地调研所收集的政府文件、政策文本等原始资料来看，实现教育资源的合理配置和提高教育资源的利用效率，也都是各地政府进行农村中小学布局调整的初始动力。
例如，湖北省沙洋县人民政府办公室下发的《沙洋县农村中小学布局调整规划》指出：“‘九五’期间，县、镇两级人民政府已经对全县中小学进行了两轮较大幅度的调整，目前我县中小学的布局逐步趋向合理。但随着我县经济的发展和人口结构的变化，中小学布局结构仍然需要进一步调整。为了合理配置教育资源，就要最大限度地发挥教育资源的规模效益，提高学校的整体办学水平”。
湖北省石首市委办公室《关于印发〈石首市村办小学并校减员实施方案〉的通知》提到：“目前，小学布点偏多，经费短缺，资源浪费，有碍教育事业的快速发展，并校减员势在必行……为了全面实施科教兴市战略，充分发挥教育规模效益，优化教育资源配置，进一步推动我市教育健康快速发展——特制定此方案”。
河南省许昌市人民政府《关于调整农村小学布局工作的意见》强调：“为了贯彻落实全国第三次教育工作会议精神，进一步推动我市基础教育改革和发展，优化教育资源配置，提高办学规模效益和教育质量……现对农村小学布局调整工作提出如下意见”。
陕西省勉县人民政府关于《勉县中小学布局调整实施方案》中把该县布局调整的目的归结为：“为了适应农村税费改革和基础教育改革与发展的需要，合理调整学校布局，优化教育资源配置，全面提高教育的质量、水平和效益，促进我县教育事业持续、健康发展”。
调研访谈结果同样证实，在农村中小学布局调整过程中，地方政府追求教育资源的合理配置和利用效率提高的目的十分明显。
例如，云南省禄丰县教育局一位干部在访谈中提及，当地布局调整的指导方针是“以集中办学为方向，以提高办学效益为目标，宜拼则拼，宜增则增，有组织、有步骤地进行调整。”
云南省双柏县一位中心校校长认为，布局调整的首要目的是提高教育投入的利用效率。他认为当地布局调整在追求效率方面主要基于两方面的考虑：一是减少对教师的需求。二是减少危房改造资金投入。
湖北沙洋县一位教育干事认为，当地政府在布局调整过程中追求效率的目的是压倒一切的。
广西桂林市荔浦县一位小学校长也认为，当地政府进行布局调整的首要目的就是追求效率的提高。
综合问卷调查、政府文件、政策文本和访谈资料的内容可以看出，合理配置教育资源和提高教育资源的利用效率，既是各级政府进行中小学布局调整的出发点，也是各级政府特别是县级政府进行布局调整的首要目的。
二、显著成效：扩大了学校规模、提高了教育资源利用效率
调研发现，各地在农村中小学布局调整过程中十分注重教育资源利用效率的提高，并取得了显著成效。其重要标志是，农村中小学的学校规模明显扩大。而每所学校可支配的教育资源大大增加，形成了规模效益。
我们发现，规模都发生了变化：布局调整后，农村中小学布局调整后小学校均295人，初中校均1020人，九年一贯制学校校均748人，高中校均2025人，其中规模最大的小学有2200人、初中5802人、高中5097人。①调整前的学校规模数据比较，不难发现，6省（自治区）农村中小学布局调整后（2006年）的学校规模与布局调整前（1999年）相比有明显的扩大，校均学生人数显著增长：其中农村小学校均学生数增长了29.5％；初中校均学生数增长了16.6％；高中校均学生数增长了162％（见表3）。
从实地调研情况来看，近些年各地对农村中小学布局的调整幅度都很大，效果也比较明显。
例如，湖北省钟祥市2000年前共有368所小学(含教学点)，现为204所，初中尽管处在入学高峰期，但也由46所调至42所；石首市小学由2000年的229所调至108所，初中由26所调至22所；沙洋县小学由126所调整为73所，初中由29所调至20所。各地区学校在校生数较布局调整前均有了明显增加。
陕西省彬县中小学由布局调整前的365所减少到252所（含教学点），2006－2007年进一步缩减为201所。石泉县2000年有280所中小学，“十五”期间撤并了近百所，现有中小学184所。汉阴县实行了统一规划，中小学由原来的305所合并为187所。勉县于2001年开始布局调整，学校数量由原来的396所调整到234所。南郑县中小学由2000年的501所调整为2006年的335所。由于陕西省各县在学校布局调整中减少了学校数量，使得当地农村中小学学校规模接近或达到了基本合理的水平。根据对该省调查问卷结果分析显示，6个县的小学校均学生为360人，初中为1100人，九年一贯制学校为1100人，高中为1400人，均较学校布局调整之前有了显著提高。
在西部人烟稀少的地方，农村中小学资源也得到一定程度整合，打破了长期以来实行的“村办小学，镇办初中”的办学模式。
例如，云南省石林县坚持“对内收缩，对外开放，整合资源，提高质量，增强效益”的中小学布局调整方针，采取“集”（初中生尽可能地集中到县城就读）、“靠”（小学高年级学生靠到乡镇中学就读，四、五年级靠到乡镇中心完小就读）、“收”（尽力收缩“一师一校”教学点，大力发展寄宿制学校）等有效措施，全县初中由原来的10所撤并为7所，小学由原来的115所撤并为90所、教学点由原来的36个撤并为20个（数据截至2006年底），基本改变了该县农村中小学“散”（校点分散）、“小”（办学规模小）、“弱”（基础设施薄弱）、“低”（办学效率低）的不经济、不合理的局面。
广西桂林市龙胜各族自治县因境内有苗、瑶、侗、壮等多个少数民族聚居而得名。该县素有“九山半水半分田”之称，学校规模普遍较小。三门镇中心小学本来是一所服务范围只有2个村的小学，2003年学校合并了附近村的一所学校，服务范围扩大为5个村。学校合并以后，中心学校对这两所学校原有的师资和可支配的教育经费进行了合理的安排，从整体上提高了学校的教学质量。针对合并以后学生住宿条件较差的情况，2004年学校通过努力获得了当地一家企业的资助，修建了一栋学生宿舍楼，并建立了由校领导和总务处负责的学生宿舍管理机构。优良的住宿条件，为学生的学习提供了有力的物质保障。
另外，对6省（自治区）教育行政部门负责人、农村中小学校长、中层管理干部、教师以及教辅、工勤人员的问卷调查还显示，大多数人都认为农村中小学布局调整促进了教育资源的合理配置和资源利用效率的提高（见表4）。
总之，农村中小学布局调整后，一大批规模小，办学条件差的中小学被调整和撤并，教育资源得以合理配置，资源利用效率得以提高，成绩十分显著。
三、政策建议：重点支持集中办学并适当考虑分散办学
通过布局调整，各地农村基础教育发生了不同程度的变化。总体情况是教育资源得到了优化配置，学校的布局结构趋于合理，办学条件得到改善，办学效率得到提高，各阶段的教育得到协调发展。但本课题的调查也表明，农村中小学布局调整在局部地区并不能使教育资源得到合理配置，相反，布局调整前分散型办学造成的教育资源浪费在布局调整后集中资源办学的过程中同样不可避免。这是因为：
首先，布局调整的时机如果把握不好，就会出现教育资源匮乏与闲置并存的结构性浪费现象。
将分散的、规模过小的中小学和教学点逐步撤并，把分散在这些校点的教育资源进行优化重组和合理配置，使师资和生源相对集中，扩大办学规模，提高教育资源的利用效率，是农村中小学布局调整的宗旨，也是今后农村中小学教育发展的趋势。但是教育资源的合理配置，学校网点的重新布局需要较多的经费投入，用于教学、办公、学生活动场地、学生宿舍、学生食堂等建设，否则就无法满足从其它学校或教学点集中过来的学生的学习和生活需要。可调查发现，有些县、乡政府和教育行政部门对布局调整由理想蓝图变成真正现实所必备的人力、物力、资金等硬件条件估计不足，在基本办学条件尚不具备的前提下，便急忙把周边的一些学校或教学点撤并，结果，周边学校有的教育资源如学校校舍、运动场等因无法搬迁而被闲置和毁坏，而被政府定为集中办学的中心校却因基础设施不完备而无法容纳更多的师生。这样，一方面是被撤并学校原有教育资源的废弃和浪费；而另一方面则是集中办学的学校人满为患，从而造成新的校点在学习、生活、管理上的混乱，严重的甚至造成学生的失学和辍学，使这部分学生不能公平接受教育。
其次，集中与分散办学的关系如果处理不好，就会出现教育资源重复性浪费现象。
在有些边远地区，一些乡村的教学点被撤并后，由于一些儿童面临着失学和辍学，当地政府在权衡利弊之后，本着实事求是的态度自动恢复了一些不该撤并的教学点。此外，由于村民不放心让自己年幼的孩子到离家很远的中心学校上学，于是，他们有些宁愿让孩子失学在家也不把孩子送到邻村或集中办学的学校就读，或者自行聘请教师，利用布局调整后废弃的教学点办学。调研发现，由村民自行聘请教师在教学点给孩子上课，在布局调整后的一些地方已不是个别现象。这样，一方面造成中心校的生源严重不足；另一方面则是本该撤并的教学点无法撤并。可见，虽然从长远看，农村中小学布局调整确有它的长处和优势，但如果与村民的现实生活相差太远，则不但达不到提高教育资源利用效率的目的，相反还会带来教育资源的更大浪费，甚至还会带来部分学龄儿童的无法上学，进而影响教育公平。
第三，新建校与保留校点如果处理不当，就会出现教育资源过剩与紧张并存的供给性浪费现象。
在农村中小学布局调整过程中，有些县市、乡镇政府及教育主管部门由于没有对学校覆盖范围内的学龄人口、村民意愿、地理位置等进行充分的论证就急忙进行布局调整，结果新学校建成后，却长期无法按计划完成招生任务，使校舍长期处于空闲状态。而计划撤并的校点，由于群众不同意，或者由于引发了大量学生失学、辍学，只好继续办学，结果造成集中办学的学校在教育资源闲置状态下仍不断得到政府经费的补充和支持，而计划撤并的校点，普遍存在教育经费不足的问题，如，校舍维修费得不到补充而不得不让学生在危房中上课；因得不到政府的正常拨款，学校图书、仪器设备甚至连粉笔也买不起；由于政府不再派遣公办教师前往这些学校任教，这些学校又不得不聘请一些文化程度低且不具备教师资格的人任教，结果造成这些学校的师资水平低下，教学质量不高，学生学业成绩受到影响；等等。由此可见，一方面是布局调整后集中办学的学校出现生源不足，校舍、师资、教学仪器设备等教育资源的过剩或浪费；另一方面计划撤并但由于各种原因不能撤并的校点因长期得不到教育经费的补充而办学效益日益低下，维持学校正常运转的基本物质条件日益匮乏。这种反差极大的教育资源配置方式，不仅会造成教育资源的过剩与紧张并存的状况，而且会使一些不能撤并校点的学生难以公平享有必要的办学条件。这些问题，应引起各级政府及教育行政管理部门的重视。
以上种种问题，目前虽只见端倪，但我们决不能掉以轻心。对农村学校而言，布局调整要考虑两个问题：一是便于学生入学，二是有利于提高教育资源的利用效率。但现实生活中，这两者似乎存在着矛盾：从学生入学的方便考虑，学校越分散越好；从提高教育资源利用效率来看，学校应具有一定的规模，过小的学校应当撤并。这样，农村中小学布局调整往往会遇到公平与效率该如何取舍的问题。我们认为，义务教育阶段应是公平优先基础上兼顾效率，学校布局调整必须在公平与效率之间寻求一种动态的均衡。而要让布局调整的政策确实造福于民，就应制订相应的财政补偿政策，资助因布局调整而教育权益受损的边远、贫困地区的孩子，让他们不因布局调整而失去受教育的机会。从根本上讲，贫困家庭的孩子能否享受教育权，关系到教育为什么人的问题。对于布局调整后农村义务教育阶段贫困生的资助，当前亟需解决的问题有三个：一是标准测定问题；二是补助额度问题；三是增加透明度问题。只有考虑周全，农村中小学布局调整才能既有利于教育的均衡发展和教育资源利用效率的提高，又能保证边远、贫困地区的孩子都能公平接受教育。
注释
①调查采用分层抽样与随机抽样相结合的方法，样本学校涉及小学（含教学点）764所、初中140所、九年一贯制学校45所、高中37所；；校本学校绝大多数经历过布局调整；校本学校的地理位置涵盖了山区、丘陵、平原、牧区、矿区、湖区；样本学校包含寄宿学校、走读学校和寄宿走读混合学校。