结构性改革不是全面性改革，而是重要或关键性领域改革 结构性改革是一个全球性课题，大家共识比较多，特别是全球金融危机发生后，结构性改革并不仅仅是发展中国家或新兴经济体国家的事，发达国家也有明显的“体制结构病”（或称之为重要制度缺陷）。供给经济学或新供给经济学强调的是减少供给端的管制，这无疑是十分正确的。学者们对供给侧结构性改革有不同的解读。有观点认为，供给侧结构性改革，是宏观管理或宏观调控方向的变化，由需求侧向供给侧转变；甚至有人主张要完全抛弃带有沉重凯恩斯主义色彩的需求管理。但我认为，这里还是有许多的概念混淆，供给侧结构性改革不是宏观管理或宏观调控概念，它指的改革既是结构性的（重要而关键性），也是主要针对供给端的体制问题而进行的。根据我的观察，结构性改革主要包括两层含义。第一层含义是指针对结构问题和体制缺陷而改革相应的体制机制（包括完善相应的监管体制）。它包括两种情况，一种是针对经济发展的重大结构问题，而采取相应的制度创新，力求通过制度创新从根本上解决结构问题，这是标准的发展经济学概念。另一种是经济体制特别是财政、金融体制存在重大的制度缺陷，必须通过加强规制、完善监管来补原有制度漏洞。第二层含义，改革不是对原有制度的推倒重来，一般的情况是在对原有制度尊重或肯定的基础上，对一些导致严重经济问题或危机的关键性制度缺陷做重大修补，即对现有制度结构进行优化升级，是完善制度的过程。 从这两层含义看，结构性改革不是全面性改革，而是重要或关键性领域改革，是牵一发而动全身的重大改革，如果不对那些重要部分或领域进行改革，那么经济发展和社会进步将会遭遇重大挫折，甚至失败。今天，我国经济面临的问题正是如此，既面临重大的结构性矛盾，也面临重大的体制性矛盾，体制上的不完善，既影响经济发展和经济结构转型，也影响社会公平。如城乡二元分割体制，既阻碍了消费的增长和消费结构的升级，使我国的消费率长期偏低，又使广大的农民在收入分配和社会保障上处于弱势地位，不能有效分享改革和发展成果，导致严重的社会不公平问题。而破除二元结构和体制，就能促进新型城镇化发展，释放出巨大的内需潜力，成为稳增长、调结构的重要推进力量。 结构性改革就是释放改革红利，一方面通过关键领域的改革，促进结构优化升级和经济发展，另一方面则是增强市场活力。就我国来讲，改革就是放权让利，就是政府干预在一些领域中逐步退出，并扩大到更广大的领域，不断由市场来代替政府进行资源配置的过程。我国的结构问题实际是体制问题，由于存在行政垄断和过度干预，市场被扭曲，政府配置资源的效率低下，阻碍了正常的结构调整过程。我国为了鼓励一部分人和一部分地区先富，而采取了相应的优惠政策，长期发展的结果就会形成市场的扭曲和社会不公平，因此，必然对既得利益和权力参与分配问题进行重大改革。我国的结构性改革就是针对严重影响经济结构优化升级和社会公平的重要领域进行重大改革。 那么，为什么还要加“供给侧”呢？供给侧与供给管理不是一回事，结构改革与宏观调控更不是相对应的概念。供给侧结构性改革不是宏观调控的改革，而是突出改革的难点在供给面。对供给的干预这种计划经济体制弊端还未根本消除，特别是在一些重要领域还根深蒂固。如金融上的利率管制问题，一些行业存在的行政垄断问题，特别是服务业长期限制民营资本进入，住房建设中长期实行“容积率控制”，土地供给的政府单一垄断等。这些领域的管制，既严重阻碍了有效供给的增加，进而影响需求的增长（垄断价格将抑制需求增长），同时，会产生巨大的寻租空间，产生严重的腐败问题。也就是说，我国的结构性矛盾和体制性矛盾主要发生在供给侧，许多需求侧的问题也是源于供给体制的不合理、不完善。因此，供给侧结构性改革就是把结构性改革聚焦在供给侧，聚焦在一些重大供给体制上。国企改革是供给侧的改革，户籍制度改革也是供给侧的改革，土地制度、金融体制、税收制度（企业税、财产税等）的改革都是供给侧，它们是改革的重点，是需要在“十三五”重点攻坚的主要方面。也可以说，新常态下我国的结构性改革主要是指供给体制的深化改革，从根本上改革残余的计划经济体制，建立发达完善的社会主义市场经济体制，释放改革红利，推进经济加快转型升级。 供给侧结构性改革与宏观调控的关系 尽管供给侧结构性改革与宏观调控不是一回事，但将供给侧结构性改革与宏观调控结合，能有效提高我国经济的潜在增长率，是宏观调控创新的一个重要部分。 宏观调控包括供给管理与需求管理，但中外理论与实践表明，宏观调控主要是总量平衡和需求管理，供给管理极为少见。供给管理有这么几种情况：一种是战时管理，是特定时期的计划管理和分配方式，对供给进行强管制；还有一种是价格管制，如美国上世纪70年代为抑制通货膨胀，而采取范围较广的价格管制，抑制价格上升，也就是抑制了供给，抑制了供给，又压低价格，通胀则更为明显。所谓供给学派或里根经济学，就是放松价格管制，并在供给侧减税，促进供给增加，同时配合需求抑制政策（沃尔克的高利率政策），最终制服了通货膨胀，也促进了生产率的显著提高。这是供给端的改革或政策调整，不是加强供给管理，是“去供给管理”。 需求管理并不过时，需求管理是宏观管理或宏观调控的主要方式。我国的需求管理确实有需要改革的方面，如宏观调控政策主要是围绕着鼓励投资，以增加投资需求为中心，这实际是强调增加供给的政策，投资是中间需求，它在下一期就会形成供给能力，发展经济学重视投资，也就是重视资本积累，这种重视投资需求的需求管理，在早期和中期无疑是非常重要的，但到了中期以来（达到中等收入水平后），便出现了严重的问题，在竞争性行业出现了严重的产能过剩问题，同时，公共服务领域却存在严重的供给不足问题。对需求管理的改革主要是减少政府对微观经济的直接干预，把宏观政策的重点由过度偏向投资转向促进就业、扩大消费和增加公共服务上，这不是简单地向供给侧管理转变。在西方发达国家，主张宏观政策要注重长期问题、注重供给的经济学者，主要是指采取促进人力资本积累、促进创新的政策，而不是强调供给管理。这里并不矛盾的地方是，增加长期供给需要制度创新，通过建立高效的制度促进长期生产率的提高，这就是供给侧改革问题。 供给侧结构性改革与宏观调控创新也有重要的关系。首先，供给侧结构性改革的推进，将明显优化宏观调控环境，从而能显著提高宏观调控的有效性，如在一些重大领域改革取得明显突破的情况下，宏观调控可以更多地采取市场手段和经济手段，而尽可能减少行政手段。 其次，将改革引入宏观调控，是新一届政府宏观调控创新的一个重要方面。在我国的新一轮宏观调控中，党中央、国务院实施“区间+定向”、“总量+结构”和“调控+改革”调控，实际上是强调稳增长中的结构变量和制度变量，而这两个变量则是决定经济潜在增长率的主要因素。潜在增长率反映的是经济增长的中长期趋势，宏观调控通过提高潜在经济增长率来稳增长，客观上便突破了只专注短期经济运行问题的传统框架。新一届政府从适应和引领新常态出发，强调宏观调控要既利当前又惠长远，寓短于长，以长促短，拓展了宏观调控的时间轴，形成了“短期+长期”的思路。传统的宏观政策偏重于总量问题而忽视结构、制度问题，关注价格总水平而忽视了资产价格水平变化，这实际上是把潜在增长率因素看成是一个常量。按此思路，虽然总量表现比较平稳，但结构性、体制性问题却可能不断积累而愈显突出。结构失调、体制僵化不仅增加稳增长的困难，甚至使发展不可持续。经济发展的本质在于结构变化和制度创新。在我国经济发展进入新常态的形势下，通过调整结构、创新体制，提高经济潜在增长率，是保持经济运行处于合理区间，实现“双中高”目标的重要途径。新兴经济体发展经验表明，中等收入阶段面临的最大问题就是传统发展模式下的潜在增长率下降，结构不适应、体制不适应则是其内因。只有推动结构和制度变革，提高潜在增长率，才能实现经济转型，跨越中等收入陷阱。 （作者为国家行政学院决策咨询部副主任、研究员）
2015年